發信人: tmm ((崔媽媽)) 看板: tmm
日期: Sun Jan 2 23:00:36 2000
標題: 參與式設計手冊(第四部份)
社區營造社區參與系列講座
參與式設計手冊
第四部份 建立新制度：社區參與營造過程
前半段的參與工作，完成了具有一定社區共識的設計方案；在理想的情況下，此時社
區組織也出現了雛型。我們的經驗是，在這個階段如果社區參與的工作就此打住，好不容
易形成的社區共識仍然只能算是「紙上的共識」。一個劣等的施工品質將會嚴重打擊社區
居民原本對於公園與社區中心所懷有的美麗憧憬，社區的設計方案可能大為走樣，社區也
因為不能持續地介入環境營造過程，而與環境的控制權漸行漸遠，使得鄰里組織的工作變
得事倍功半。
在現行的制度下，要讓社區參與後續的營造過程將會因難重重。以下我們將檢討目前
公共工程的執行制度；從使用者需求和環境品質的角度，提出新的彈性做法；最後，我們
將從制度與政策層面提出有關鄰里社區的公共工程實施社區參與的建議。
捌、從設計到營造
(現行公共工程執行制度的檢討)
公共工程的設計總是在嚴格的經費與時間限制下進行，參與式設計也不例
外。計畫的完成期限主要是為了符合行政首長的期望，不僅時間不夠，經費也通常是短少
的，規劃團隊沒有太多時間來進行使用者參與構想、表達需求、協調共識、建立未來管理
制度等必要的工作。
社區參與計畫如果只能進行到設計階段為止，接下來便需要進入工程發包營造的一般
程序。以台灣現行的公共工程品質來觀之，未來的公園施工的前景實在堪慮。
目前所有公共工程之預算編列、決定底價、辦理招標、分包施工、工程監造及驗收等
營造程序，是一個行之已久、缺乏彈性且問題叢生的制度。在這個制度之下，公共工程的
施工不良現象甚為普遍。從社區參與的角而言，現行的制度忽視使用者，因設計與營造的
分離，使得施工過程與社區參與的設計構想無法相銜接。長遠而言，當社區環境因社會變
遷而出現新的需求時，這個僵化的流程更成為改善環境現況的阻力。從過去的經驗裡，我
們了解到若干癥結性的問題：
(1.營造廠商水準不易控制)
一個認真的社區參與設計案，經由充份的溝通與共同設計，可能形成了圖面上的共
識。接下來，找到一個施工仔細並能充份尊重居民的營造廠商是必要的。此時，我們仍不
知道會遇到什麼樣的營造廠商，無法預知施工廠商的施工水準，未來仍充滿了變數。
從『行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項』第六條規定：「主辦工程機關舉辦
特殊或鉅大工程，必須具有相當之工程經驗、實績暨財力、設備等之廠商始得擔任者，主
辦工程機關得規定投標資格。」以及『各機關營繕工程招標辦法』第七條規定：「主辦工
程機關舉辦特殊或鉅大工程，非一般營造廠所能擔任，必須具有特殊工程經驗及有特殊機
器設備之廠商始能擔任者，主辦工程機關，得規定特殊投標資格並規定投標廠商檢具必要
之機器設備證明文件。」
上述規定允許某些特殊或鉅大工程，可以辦理廠商之資格審查，但因條文的定義不清
楚，故工務單位多半省略不辦，以避免日後產生紛爭。如台北市的公園路燈管理處雖然己
試行辦理廠商登記，但對廠商之工程品質優劣並未加以評核，仍然無助於現況的改善。
(2.發包的底價訂定不合理)
合理的利潤是吸引廠商願意參加投標的原因。所以底價的訂定應該以合理利潤為前
提。雖然設計者對於完成該工程所需之經費應該最清楚。因為設計者所訂的單價和利潤，
是經過謹慎的訪價及評估計算才訂出來的。但現行的預算審核過程中，設計單位所計算出
來的價格還只是所謂的「預算價」，必須經過審計單位審核，然後由審計和主管兩單位共
同訂出底價，這個底價通常低於預算價。審計單位往往沒有真正審核或透過訪價來查對預
算，而只是將預算打折或概略核減即做為底價，這個底價能否反應合理的利潤，令人懷
疑。
這形成了惡性循環。設計單位早已預知預算一定會打折，所以在估價前便將預算價加
成計算以反應實際之營造成本，而審核單位則打折再打折，像是玩數遊戲一般。投標廠商
少有仔細計算成本的習慣就直接投標，部份原因即來自不良的制度。
(3.工程決標方式往往劣幣逐良幣)
目前工程發包所採用的最低標辦法，在表面上維持了公平性，在實際上卻是淘汰優秀
廠商的一種畸型制度。工程能力不佳的營造商也可以低價搶標。這類廠商多半不必詳閱圖
說，領了標單就想盡辦法探知底價，然後將底價打個折扣即投標了。有時標價顯然已在合
理成本之下，得標廠商為維持其利潤便可能想出不法的技巧來獲利，如：偷工減料或利誘
官方承辦人員，以追加有利單價的工程項目數量來達到獲利的目的，這些現象，自然無法
保證工程能順利完成，更不用談工程品質，同時也造成好的營造商根本沒有意願參加公部
門招標的工程，變成所謂劣幣逐良幣的情形。
(4.工程轉包的問題)
有些營造廠商本身並無素質整齊的工作班底，在標得工程後會將整個工程分成許多細
項，譬如鷹架、模板、紮綱筋、粉刷、裝璜、貼面、植栽等等，轉給小包來施工，甚至有
轉幾手的情形發生。台灣營造體系的特殊性，即非正式營造系統所佔的比率相當高。這些
小包商是營造工程的主力，由於直接受雇於營造商，不必直接接受建築師的監造與督導，
而且小包的組成良莠不齊，因此施工品質將更難掌握。
(幾點彈性的作法)
上述的現象指出了國內公共工程品質不良的幾點原因，其背後的營造制度，經常與社
區參與計畫的目標相違背。以台北縣社區參與的規劃經驗為基礎，我們擬提出一些彈性的
作法。
(1.現場繪製施工圖)
在施工現場繪製施工圖說是我們的第一個提案。現行公共工程的發包制度下，建築師
所完成的發包文件必須經過政府單位的層層審核，以取得預先編列的預算。在發包完成
後，由得標的營造廠商按圖施工，由於設計與營造分開，且不容易在施工過程中修正設計
構想，營造過程毫無彈性可言。為維持施工的品質，設計者必須用心在施工圖製作上。一
般而言，施工圖、工程估價、監造所佔的費用至少必須佔去總設計監造費的七成。施工圖
的仔細程度，應該盡可能詳盡，以避免在施工過程中發生解釋的爭議，而影響了品質。
施工圖草率行事，或者只是抄襲既有的資料，是營造品質無法提昇的原因之一。在一
個社區計畫裡，細部設計仍然必須以參與的觀點來考慮。對使用者而言，細部的作法有時
比空間區位、空間配置等初步的設計參與更容易為他們所了解。例如花台的作法、樓梯欄
杆的材料與形式、開窗的大小台度與窗台的木料質感等等。這些細節不易在設計參與階段
便決定，這可能是因為參與設計工作坊裡的設計溝通已經窮盡了大家的精力和時間，沒有
餘力再去討論細節；而另一方面，圖、模型、電腦輔助立體透視圖等表現工具亦不能傳達
人們對真實尺度環境的感覺，必須使用比例尺更大的模型、現場放樣甚至於等到現場的工
程進行差不多了，居民的反應才開始實際起來。
因此，在施工過程融入社區參與是重要的。與我們以往的工程經驗相反，施工圖不應
該在發包之前就定案，有了居民的參與過程，細部設計在施工過程的前一刻都可能一變再
變。唯有如此，未來的空間才能和使用者的需求結合到最高的程度。
為了達到這個目標，施工圖說的繪製工作應該從事務所或學校移師到社區工作站來。
如此一來，居民將可持續關心並參與細部設計的過程。此一階段的設計參與有別於先前的
工作。細部設計著重在人體尺度的課題上，與每個人的身體經驗更加密切。
(細部設計的參與)
儘管如此，設計溝通的工作恐怕更需大費周章。事實上不要說是一般人，就連設計師
自己都未必熟悉某些細部的材料、作法以及施工圖的繪製工作，參與將如何可能呢？因
此，比例放大的模型是必要的，當設計師在發展某一施工大樣圖的同時，他應該同時以模
型來和使用者交換意見，然後以模式語彙的方式加以記錄。只有這種方法，細部設計才不
會只是一張尺寸、材料都交代詳盡的圖，它還包括空間關係﹝模式﹞，並且在發展過程中
可以和使用者互動﹝利用模型﹞。
這個方式可以達到另一種效果，由於施工圖在現場繪製，設計師和施工單位的密集接
觸使得設計師更能隨時考慮施工上的現實問題。而且因隨時可以掌握基地狀況並注意使用
者的反應，這時候的細部大樣才是真正的設計，而非只是從前人的資料圖庫中抄襲，修改
一下尺寸就完成了。
(發包文件的彈性作法)
這個作法與現行方式截然不同。我們從發包文件的製作上來加以變通：現場繪製施工
圖的程序，可以明確規定在發包文件的施工說明書當中；部份施工大樣圖可以先留白，只
需要訂出規範，留待動工以後在地現場再來繪製；工程估價只需要訂出總價、單價和項
目，不必把每一項目的數量定死，讓未來在施工現場可以也有彈性修改的餘地。
在地方政府的配合上，首先要讓設計單位能夠在發包與工程合約的擬定中，擔任甲方
﹝地方政府﹞的顧問工作，以便在合約中能訂定上述的彈性作法。建築師擔任工程合約的
顧問，則須在更早之前的設計合約中就明定之。此外，審計單位、工務單位在審查設計圖
說時，應該以「特殊工程」看待之。如果沒有地方政府的支持，上述構想都是白費的。
(2.居民參與監造)
好的監造過程是維持工程品質的第二個關卡。在營造過程中，要求對細部施工的仔細
處理，是環境品質的重要一環。此外，嚴格執行監造工作也是重要的。台灣的公共工程大
部份無法做到這一點，在短期內，我們無法要求營造者提昇其專業道德來做好這些事，因
此引進環境的使用者或居民來加入監工這件事情，是善這個過程的實際辦法。
一個經過充份且熱烈參與的設計案，居民參與監造的可行性將大為提高。由於許多熱
心社區事務的人在這個過程中彼此認識、或組織了協會。以及更重要的，由於投入了心血
所產生的認同感，使得他們異常關心工程進行的情況。
在這個條件下，適時的組織工作將使一個社區參與監工的團隊可以組成。由於居民們一天
中的大部份時間都待在社區裡，因此可以全時地監督施工的過程。當設計者來到了現場，
總是可以輕易地獲得工地的完整訊息。從客土、整地、綁綱筋、灌漿．．等每一重要的步
驟，施工單位將比較不敢掉以輕心或以一種矇混過關的態度來進行。因為任何一個草率的
步驟，如載進品質不良的級配、使用劣等品的磚、少綁了一些鋼筋．．等情況，都可能招
來居民強烈的不滿。
施工單位在這種壓力之下，比較會謹慎行事。有時營造商會對居民採取相應不理的態
度，居民因為自認為不具監造的合法地位，只能閉不吭聲，或者消極接受一些較差的結
果。另一種極端的情況是，某些手段高明的營造廠商，可能會以一些少許的利益收買部份
積極參與監造的居民，這些因為收受了一點免費的建材或無酬幫忙的居民們，可能馬上改
變態度，站到營造廠商那一邊去了。細心的設計師應該從居民之間的互動，以及施工的內
容中察覺這些改變。
(建立居民監工師的合法性)
為了解決這種情況，地方政府應扮演積極的角色，在參與式設計主導之下，賦予居民
某種合法的監造地位，並且規定適當比例的酬勞。這項工作可以在建築師與地方政府簽訂
設計與監造合約時明確地規定。另一方面，為了使參與監造的居民的代表性能獲得公開的
認可，社區設計師應在參與設計接近完成的階段，由社區協會或規劃單位公開地徵求參與
監造代表。
(設計／營造的結合)
長期而言，上述兩種彈性作法的提議都是面對現實的一種權宜之計。真正能徹底改變現狀
的方式在於設計與營造兩者的結合。
(設計營造師﹝design-builder ﹞)
首先，設計專業者應該走出設計／營造分離的專業分工框架，成為一個設計營造師﹝
design-builder ﹞。在傳統設計過程裡，一個設計師絕對無法在設計階段，就能完全預知未
來
公共空間的所有使用情況，並設計出可以符合所需的實質空間設施。除了因為忽視使用
者，另一個原因是專業分工下的設計師，雖然十分瞭解「圖」的生產過程，卻未必真正熟
悉工地的實務。這種條件的設計者，在面對社區參與營造的工作時自然是窮於應付。
(社區營造團隊)
設計營造師是一個同時肩負建築師、工地主任與社區組織者三種角色於一身的人。此
時社區當地為基礎的營造團隊被組織起來了，這是一個由設計營造師、當地工匠、土木小
包、社區志願者共同組織而成的團體。這個團隊為了現在的公園或社區中心等社區計畫而
結合在一起，和外來的營造廠最大不同，在於他們對於地方懷有情感、對社區環境瞭如指
掌。設計營造師在尋覓這些人的過程中，不要天真地以為社區計畫永遠是一個理念勝過一
切工作。專業者必須現實的面對社區內的土木小包、工匠、水電師父對於合算與否的考
慮。因此專業者還必須擔負起計畫經理者﹝project manager﹞的角色，認真考慮每個人的酬
勞與計畫成本的問題。當社區營造團隊順利成軍了，前一階段的社區工作站也將轉變為社
區營建中心，在營造過程中取代社區工作站的功能。
社區計畫的目標之一即改善環境的品質，使環境更符合地方對空間品質的特殊需求。
並且可以隨著居民的使用過程與時間變化來隨時調整，以達到環境品質永續性經營的基本
要求。要做到這一點，環境的營造過程應該要彈性化，將營造的權力逐漸轉移到使用者身
上。社區營造團隊是達到這個目標的基本工作。
上述構想在實際上仍缺乏許多制度條件的配合。最重要的是發包制度的限制。因此社
區參與計畫應該被定為特殊工程，非一般營造所能擔任，必須具有特殊工程經驗之廠始能
擔任。地方政府主辦工務的單位應規定特殊投標資格，或者以統包方式辦理之。
玖、制度與政策建議
一、屬鄰里社區性質之公共設施應明定為「社區參與計畫」
屬鄰里社區性質的公共設施如公園、社區托兒所、公立托兒所、社區圖書館、老人文康中
心、青少年育樂中心等，應該明確規定為社區參與計畫，且屬於特殊工程。
二、「社區參與計畫」之服務費應以「服務成本加公費法」計算
服務費之計算直接關係到「社區參與計畫」的可行性，本研究建議不應將這一類性質之計
畫規劃歸為純粹工作性質的案件或視之為性質單純的工程計畫。
屬鄰里社區性質公共工程之「社區參與計畫」，包括了硬體工程的規劃設計與軟體的社區
組織工作，比起一般的規劃設計委託案，往往需要遠為龐大的人力、較多的雜支開銷而且
費時更久。其服務費之計算，依『各機關委託技術顧問機構承辦服務處理要點』之規定，
性質並非單純之工程計畫，不適用於「建造費用之百分比法」。依照其中第九條，是一種
「計畫性質複雜，服務費用不易確實預估之服務案件」，應當以「服務成本加公費法」來
計算。引用該處理要點第九條，計算服務費。
三、賦予居民參與監工之合法地位
設計監造合約的簽訂，可以加入居民參與監工之項目。社區監工代表由設計單位會同
地方政府指定之。並在監造費裡增列居民參與監造之酬金比例。
四、「社區參與計畫」之廠商資格審查
「社區參與計畫」若無優良的營造廠商配合，營造的結果將使社區參與設計的成效大
打折扣。因屬於特殊工程，依「各機關營繕工程招標辦法」第七條，可規定特殊投標資
格，辦理廠商資格審查。廠商應提出參與施工計畫書，由工務單位會同設計單位召開審查
會議辦理之。
五、「社區參與計畫」應政策性寬列經費
「社區參與計畫」因為從規劃、設計到施工等各步驟的作業方式與過程均與制式非參
與式的作業不同，故屬於特殊工程，政府部門應政策性寬列經費，訂定發包底價時應給予
合理利潤，以避免因審查過於嚴格、利潤又低而出現無人投標情況。
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