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日期: Sun Nov 11 22:25:10 2007
標題: 公寓大廈推動社區營造的幾點思考(2007,11,03)
公寓大廈推動社區營造的幾點思考
林德福
崔媽媽基金會 董事長
清雲科技大學 空間資訊及防災科技研究所 助理教授
呂秉怡
崔媽媽基金會 執行長
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■壹、前言：社區營造十年有成，公寓大廈仍然留白
一、社區營造十年、成績斐然
「社區總體營造」從1994年文建會在立法院的施政報告中首度提出
後，經由社區組織、社會團體、專業者及行政機關等各方人士十餘年來
的努力，至今已有相當的成效。尤其是，近年來在行政機關大力的支助
及輔導下，全台各地的社區營造亦如火如荼地展開，例如：民國91~93
年度推動「挑戰2008-新故鄉社區營造計畫」，總計補助近6000件計畫
案，輔導1330個社區；94年度正式啟動「台灣健康社區六星計畫」，以
「社福醫療」、「社區治安」及「在地就業」為執行重點，整合了13個
部會所執行的62項計畫；另外，根據文建會設立的「台灣社區通」網站
完成註冊的社區團體已近三千個，可算是當前社區營造的基層尖兵，更
是十年社區營造的成果。
二、社區營造的階段性任務：推動法制
縱然社區營造已有亮眼的成果，但是多年來台灣推動社區營造工作
一直缺乏法源的基礎，使得許多社區營造工作在缺乏持續外在資源奧
援、又無內在議題或危機的持續動員基礎，瀕臨倒退甚至瓦解的命運，
例如台中市精明一街曾因商家管理委員會與徒步區於法無據，共同的規
定事項僅能依靠主委不段溝通協調，並無法律約束，街道徒步使用的合
法性也有爭議（管委會雖曾經向台中市政府提出申請為合法徒步區，市
政府的答覆是精明一街為未徵收的合法道路，目前造街後形成行人徒步
區是不合法但也不違法，梁炳琨，2001）；又如汐止城中城社區因水患
而動員、凝聚，進而組織動員、營造社區，甚至獲得各種社區安全營造
獎項；卻也因水患危機緩解後，社區熱心的靈魂人物因故離開，加上缺
乏議題動員的現實基礎，而讓該社區營造工作難以持續進展。因而有些
社區營造專業者與學者認為需要有法律作為社區營造的基礎，否則社區
營造的理念將無以為繼（李永展、徐志山、陳佳霙，2005），在2004年
行政院通過「社區營造條例（草案）」，此案更成為行政院「新故鄉社
區營造」計畫中之重要工作項目，期望藉此賦予社區居民參與公共事務
的法治基礎，草案中更賦予社區可以擬定社區建議、社區憲章、社區公
約、社區計畫等四項「社區營造協定」（目前尚未經立法院通過）。
三、公寓大廈是未來都會居住型態的主流
隨著經濟的成長，社會的變遷，人的生活型態逐漸在轉變。根據行
政院經濟建設委員會2005年「都市及區域發展統計彙編」的資料顯示，
當前台灣都市計畫區內人口比例為78.8%，北部區域更高達88%。而都會
區又以公寓大廈的集合式住宅為主要的住宅類型，以台北市為案例，
1996年後，公寓大廈型態的建築每年以100~200個的速度增長，若加上
店舖式大樓，則速度更快；另外，配合公寓大廈條例公佈後，新核發使
用執照之大樓幾乎都有成立管委會，而由台北市建管處的統計資料得
知，1998年後，每一年成立管委會件數都比新核發使用執照之大樓數要
多，反應出舊核發使用執照之大樓也漸漸的有了公寓大廈管理的意識，
公寓大廈管理等議題已越來越被重視，至2006年時，全台北市的公寓大
廈管委會已達3848個，已超過全國的社造團體數目。（如表一及圖一）
表一台北市使用執照與管理委員會核准成立件數統計
資料來源：台北市建管處
圖一 台北市使用執照與管委會成立比較圖
四、公寓大廈社區仍是都市社造的留白地帶
然而目前大部分的公寓大廈社區，常被視為是都會區中孤立、自我
封閉的城堡，與社區外部的居民較缺乏互動，加上私有財產權的觀念使
然，所以社區外居民皆將其視為私人的財產及個人／家庭性隱私的空
間，加上多數所謂"管理良好"的大樓社區都請有警衛／保全人員，設有
圍牆、監視器，更成為社區內外清楚的分隔，就連基層的鄰長也常抱怨
公寓大廈像是孤立而封閉的城堡，鄰里行政體系的服務及行政資源都難
以打入公寓大廈社區，成為基層行政的鞭長莫及之處。加上過去的政府
資源補助的社區總體營造對象並不包括公寓大廈管委會，因此，相對於
十餘年來台灣各類社區營造的百花齊放，在都市中的公寓大廈社造仍是
一直沒被照顧的留白地帶。
■貳、同樣是社造十年，為何差異這麼大？
1994年文建會開始推動「社區總體營造」政策，次年（1995年）
「公寓大廈管理條例」也頒佈施行，幾乎同時開始，何以至目前兩者差
異這麼大？以下是筆者們依據近年來從事公寓大廈社區營造工作的初步
經驗中歸納以下幾個面向的問題：
一、以往公寓大廈社區是公部門行政體系與資源的邊陲地帶
1.制度上讓其成為自生自滅的孤兒：只做催生，但卻未善盡撫養之責
2.經費資源未及於公寓大廈管委會：以往公部門經費只補助村里辦公
處、社區發展協會、社區文史團體
3.主管機關編制不足、力不從心、並缺乏專業輔導能力，例如
(1)台北市都市發展局建管處公寓科有16位承辦人員，需兼管3,800
多個管委會(至2006,12)
(2)台北縣更少，工務局使用管理課僅7位承辦人員，需兼管4,500
多個管委會(至2006,12)
4.公部門未提供應有之教育訓練、經驗傳承的學習成長機會
公寓大廈之管理委員會係依據「公寓大廈管理條例」規定組成的社
區決策組織，該條例賦予管理委員會諸多日常事務管理、維護的職責，
卻沒有給予行政資源與補助，也缺乏相應之輔導與培訓的機制，而管委
會要面對繁多的日常事務處理（如漏水等個別住戶環境事務問題），且
常有處理違建及相關違規事務等不利建立良性人際關係的負面因子，自
然容易與住戶形成對立關係，此關係一旦形成後，更會阻礙良性社區關
係發展與推動，陷入一種惡性的循環關係中，使得許多公寓大廈管委會
主委及委員乏人問津，又如何再行推動社區營造工作？
公寓大廈在公部門依法理上來解釋，公寓大廈主要法源依據為「公
寓大廈管理條例」，非「社區發展綱要」，故不屬「社區」範疇，且就
其認知，公寓大廈屬「私人領域（私有財產範圍內）」，因為無論其專
有或共用部份均屬私人財產，公部門較難介入及補助經費，加上公寓大
廈主管機關由營建署這種技術部門掌管，而非與社區營造相關的社政單
位掌舵，因此公寓大廈管理條例立法已十年了，對社區的輔導與培力，
可說是沒有，致各項社區營造計畫未直接深入公寓大廈，或許此乃過去
十多年的社區營造政策推展過程中，公寓大廈成為留白地帶的原因之
一。
二、當前公寓大廈管理仍是社造專業與學術研究的邊陲地帶
為了解當前公寓大廈相關研究主要討論之面向，筆者於「全國碩博
士論文網」、「中文期刊篇目索引影像系統」及「CEPS思博網--中文電
子期刊服務」網站中鍵入「公寓大廈」及「公寓大廈管理」字樣搜尋篇
名及關鍵字，嘗試分類整理2004年至2006年關於公寓大廈相關之期刊論
文共53篇，其中部份為同一主題之延續性期刊（同一篇文章分期刊
登），在此當作一篇，故整理結果相關期刊論文篇數為47篇。其主要的
特徵如下：台灣公寓大廈管理研究的篇數有限，2004~2006年不到50
篇，且主要是與「公寓大廈管理條例及其所延伸之法律、組織」等相關
議題的探討，約佔64%，而尚無一篇學術專業研究與社區營造有關（包
括期刊及碩博士論文，如下表二）。可見當前公寓大廈管理仍是專業與
學術研究的邊陲地帶。
表二 *2004~06年既有之公寓大廈管理相關研究統計表
資料來源：全國碩博士論文網、中文期刊篇目索引影像系統、CEPS思博
網--中文電子期刊服務
三、公寓大廈推動社區營造工作的瓶頸
就現有社區營造的學理上而言，一個村莊是個社區，一棟公寓、一
條街道、一個街區、一個小鎮、一個城市，都可以是個社區，條件是居
住在這個有限範圍裡面的住民，都具備共同體社會的認同意識。否則，
即使是一棟公寓內的住戶，被鋼筋水泥和鐵門鐵窗牢牢套住，但彼此並
不認識，就不能稱之為共同體的「社區」（陳其南，1998）。如是，社
區是「某一特定地域之居民，而居民之間普遍有共同歸屬感，且具有社
會、心理及文化等關係的共同體」。在此共同體中，一群人佔有一定的
地域，他們於此地域中從事各種活動，彼此間存在著相互的依存關係。
若此，一個由住民共同擬定生活公約的公寓大廈，可視為一個垂直的街
「社區」，應無疑義（李永展，1995、2005）。然而，何以公寓大廈社
區在過去台灣十餘年的社區營造發展過程中，卻一直是一個大大留白的
地帶呢？顯然，公寓大廈在推動社區營造工作時，顯然存在著相當的困
難與瓶頸。依據筆者們的經驗，簡要整理說明如下：
1.沒有共同記憶的一群漠生鄰居
2.多數公寓大廈可能變成自我封閉的城堡，與外部社區脫勾圍牆外的社
區、里鄰體系、社協、公部門…）
3.大廈管委會及主委為無給職，任務瑣碎而繁重，吃力不討好；糾紛
多、多數公廈社區的主委沒人要當
4.擔任主委所需專業知識門檻高（法規、機電管理、財務會計、消防安
全、環保、組織經營、與管理公司應對、糾紛處理、公設點交、採購、
修繕…）（門檻比社協理事長及里長高）
5.管委會淪為忙碌的例行事務處理單位（管理費、例行維修、垃圾清
潔、保全…）無暇從事社區營造之公共事務
6.一年一任,得連任一次,任期短,組織穩定性不足
7.管委會組織運作及社區經營的經驗未能被累積、傳承、交流、分享。
■參、公寓大廈進行社區營造工作的潛在利基
在討論公寓大廈社區進行社區營造工作的潛在利基之前，首先讓我
們再回顧下社區營造的理想及關鍵何在。
一、社區營造的理想與關鍵
社區營造學會前理事長林經甫 (2005)曾說：「近年來有愈來愈多
的自主性社區組織成立，展現出民間活撥的生命力與真摯的社區關懷，
給予日漸惡質化的台灣社會一線新契機。不過營造新社區是一項浩大的
工程，必須靠一磚一瓦的累積，而非一蹴可及……，所以"社區重建"的
動力，必須來自於社區：只有植基於眾多社區的民間自主團體及關懷社
區的專業人士，才能協助社區居民形成自發的力量，啟動社區改造與重
建工作。」
有學者也提醒我們：社區/空間不會自主地決定發生於其範圍內特
定的行為，也不會產生特定的認同，而是社區中的人們必須參與在社會
動員的過程中，發現守護彼此共同的利益，並以某種方式分享彼此的生
活，新的社區意義就有可能產生，故支持社區居民交往互動的是社會網
絡（人際關係網絡）而不是社區/地方，所以社區培力與動員的過程才
是社區營造的問題關鍵（夏鑄九，2007）。如是社區是一個生活共同體
之組成，嚴格說來，社區若沒有居民參與其社區的公共事務，即不能成
為一個「社區」，因此，如何有效地由下而上、培力及動員社區居民參
與社區公共事務、形成有組織的社區網絡，即成為社區營造的關鍵。
二、公寓大廈推動社區營造案例簡介
儘管多數台灣的公寓大廈社區仍處在自顧不暇的情況，慶幸的是，
仍有少許公寓大廈社區在熱心的住民、管委會及優質樓管公司的奔走及
推動下，獲得部分行政資源的溢注，得以逐步跨越日常事務的牽絆，邁
向創造一個優質社區生活環境的「公寓大廈社區營造」方向開展。以下
僅以2005年甫獲「第二屆國家永續發展獎(都會型社區)」之首例--中和
世紀皇家社區的都市社區營造案例，來思考與學習其成功的經驗。
根據筆者們多次與前述社區接觸及座談的經驗顯示，中和世紀皇家
社區之所以能由單一管委會跨越到具有22個社團的公寓大廈社區，並與
慈濟基金會、崇德文教基金會、紅十字會等地方團體及鄰近學校結盟，
培訓社區的各項專業人才，主要是由一群社區熱心人士，利用社區充足
的公共設施與空間（一樓全部做為公共空間使用，並有游泳池、戶外庭
園等開放空間），善用社區管理費用（以小額補助方式，獎勵成立社區
團體），以及慎選優質的樓管公司，共同來培育社區住民參與公共事務
的機會和經驗。經由多年的努力後，不僅社區的社團已超過20個，更重
要的是，許多住民在社團的歷練下，不僅學習了公共事務的參與，也激
起住民投入社區公共事務的熱誠，這不僅是反映在高出席率（65％以
上）的公寓大廈區分所有權人會議上，更展現在許多住民競相做為社區
公寓大廈管理委員會委員上，各種社區活動的住民參與率也都很高，終
在今年獲得了「第二屆國家永續發展獎(都會型社區)」，得到各方對其
社區營造工作上的肯定。
三、「社區總體營造」成功的因素
從前述的案例討論中，我們可以瞭解到：除了前述組織性人際網絡
的基礎之外，每一個社區必須有一些熱心人士們，不遲辛勞、雞婆地為
社區的未來而努力，只要有適當的機會-外在的資源引入或內部活動的
開創，經由住民的動員及參與，也能讓強調「造人」的這顆社區營造種
子，在被視為封閉而冷漠的公寓大廈社區中成長、茁壯、甚而開花結
果。同時，若能善用公寓大廈管理委員會這個制度性由下而上的組織，
並給予相對應的行政及政策資源的支助，激發社區中熱心人士的投入，
只要有適當的機會與管道，公寓大廈的社區營造工作終能有所成就。茲
將當前都市社區營造可以成功經驗的因素初步整理如下：
1.需有能力及熱忱之社區成員（尤其是領導幹部）是社區活力最主力來
源
2.透過社區活動及社區計畫來培力及動員居民參與社區公共事務：社區
活動本身不是目的，促進社區成員之共識及提昇社區成員之凝聚力，才
是目的。
3.促成健全且成型的組織，方能落實計畫之推展及執行
4.多方爭取公部門行政體系的投入資源與協助（資源溢注、行政配合）
5.提供社區經營的 know-how 、相互學習、交流觀摩
..各類教育訓練課程
..累積示範性的成功案例並加以推廣
..各類社區營造推動的工具書籍
..協助與輔導：社區規劃師、文建會社造中心之社區培力及陪伴計
劃
..公部門及媒體對績優社區不吝給予表揚（激發榮譽感／成就感）
6.社區改造須有耐心和毅力。
四、公寓大廈進行社區營造的潛在利基
基本上，有效地由下而上、培力及動員社區居民參與社區公共事
務、形成有組織的社區網絡等是社區營造的關鍵，居民自訂「社區憲
章」及「社區公約」也常是社區營造的重要成果。如此，在「社區營造
條例（草案）」尚未立法通過之前，有公寓大廈條例為法律基礎下的公
寓大廈社區，欲推動社區營造則具有以下的潛在性利基：
1.有社區動員的制度性支持--住戶大會
2.有制訂社區營造協定--公約的法治基礎
因此，如果能提昇管委會（包括主委及委員們）的角色與功能，即
能為推動公寓大廈社區營造創造熱忱幹部的制度利基，如果能善用住戶
大會的角色與功能，即能為推動公寓大廈社區營造創造參與公共事務學
習與培力的利基。
■肆、小結與建議：
當前，儘管公寓大廈的社區事務以日常生活的管理事務為主，新大
廈也缺乏熟識的人際網絡、共同生活／文化性的集體記憶，又不具行政
組織功能與職責；但具有社區動員的制度性支持--住戶大會、以及有制
訂社區營造協定--公約的法治基礎，若能善加運用此利基，即能像中和
世紀皇家社區案例般，建立公寓大廈住民的參與公共性事務與凝聚共同
生活經驗的集體意識。筆者們嘗試在多年經驗下，提出該如何進行公寓
大廈社區營造更好、以及制度性的建議如下：
一、公寓大廈的社區營造該如何做會更好
1.讓大廈的雞婆願意出來管社區公共事務
2.讓鄰居相互認識，共創生活的集體記億
3.協助大廈提昇處理例行性管理事務的綜效
4.案例整理、教育訓練、經驗交流、傳承延續
5.輔導與培力(社區規劃師、社造中心陪伴／培力計劃…）
6.善用公部門的行政支持與連結橋樑（民政、環保、治安、衛生、消
防、社造…）
7.善用公部門的社造資源做為鼓勵的誘因（e.g.台灣健康社區六星計
畫）
8.公部門政策應鼓勵打開家門、進行跨社區的合作，形成跨社區的區域
性公寓大廈互助網絡
9.多加表揚與鼓勵：公部門及媒體應給績優社區、熱心主委更多肯定
（如辦理優良公寓大廈評選）
二、其他制度性的建議
1.確立公寓大廈管理委員會的基層自治組織地位，給予行政體系的支
持、並提供社造資源的協助。
2.整合公部門法律服務的資源（法律服務中心、法規會、調解委員
會），提供公寓大廈糾紛的法律諮詢及調解服務。
3.在現行社區規劃師制度增設公寓大廈類型的社規師，並因應公廈社區
特性加強社規師在《公寓大廈管理條例》及相關法規的專業能力、糾紛
處理能力，以協助公寓大廈推動社造工作。
4.讓地方政府的施政與公廈社區接軌（環保局之垃圾清運、消防局之消
防安檢、警察局之社區治安…）。
5.主委的任期應比照人團法：1∼4年，連選得連任，不受屆數之限。
6.長期而言，公寓大廈的主管機關應考慮轉移至擅長處理人及組織民政
／社政／警政部門，（尢其是民政部門）而非放在擅長處理工務之建管
單位。
■參考文獻
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造計畫，台北。
2.李永展（1995），環境態度與環保行為，台北：胡氏圖書出版社。
3.李永展（2005），公廈管理，十年有成？，中國時報2005.06.28。
4.李永展、徐志山、陳佳霙（2005），如何落實民眾參與理念--以社區
營造條例(草案)試行計畫為例，社區發展季刊，111，頁215-227。
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想，世紀智庫論壇，19，頁30-38。
6.林德福、周峰聿、曾冠彰（2007），當前公寓大廈管理現況與研究間
的探討，清雲科技大學土木工程及物業管理研討會，2007年5月4日，桃
園中壢。
7.夏鑄九（2007），做為社會動力的社區與城市：全球化下對社區營造
的一點理論上的思考，臺灣社會研究，65.03，頁227-247。
8.涂進萬（2005），社區營造之觀念與省思，水沙連，1，頁43-47。
9.梁炳琨（2001），臺中市精明一街商店街社區營造歷程的研究，中臺
人文暨社會學報，1，頁15-37 。
10.陳世鴻（2005）深耕公寓大廈、落實社區營造：是他們不願參與，
還是我們忽略他們，社區營造學會，「台灣生活新思維-從社區營造探
討城鄉發展願景」系列論壇，第四場次－都市社區營造，2005/06/22，
台北：紫藤廬。
11.陳其南（1998），臺灣社區營造運動之回顧，研考報導，41，頁21-
37。
12.曾旭正（2007），台灣的社區營造，台灣地理百科84，台北：遠足
文化出版。
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